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01

生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系初步形成

第一階段：頂層設(shè)計，試點先行。2016年，原環(huán)境保護部在“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案中就“三線一單”工作作出安排。在京津冀、長三角和珠三角地區(qū)戰(zhàn)略環(huán)境評價中，探索將“三線一單”環(huán)境管控思維融入評價工作，提出了基于地市級行政單元的分區(qū)域、差異化管控策略。2017年，原環(huán)境保護部組織有關(guān)技術(shù)單位總結(jié)多年來區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)境評價、城市環(huán)境總體規(guī)劃等工作經(jīng)驗，在連云港、鄂爾多斯、濟南、承德等地市試點工作基礎(chǔ)上，研究確立“三線一單”技術(shù)路線和編制方法，印發(fā)技術(shù)規(guī)范。同年，長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略環(huán)境評價和第一批12省（市）“三線一單”編制工作正式啟動。

第二階段：統(tǒng)籌部署，全國推進。2018年，生態(tài)環(huán)境部在總結(jié)12?。ㄊ校嵺`經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，印發(fā)《區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評價工作實施方案》，指導全國以區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評價為工作平臺，加快編制“三線一單”，建立生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系。2019年，第一批試點編制“三線一單”的12?。ㄊ校┑某晒客ㄟ^生態(tài)環(huán)境部審核；第二批全國其他19省（區(qū)、市）及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團全面啟動“三線一單”編制工作。

第三階段：政府發(fā)布，應(yīng)用實施。2020年，重慶、浙江、上海、江蘇、四川、安徽、湖南7?。ㄊ校叭€一單”成果已陸續(xù)發(fā)布，標志著“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控步入應(yīng)用實施階段。各?。ㄊ校┻吘幹?、邊應(yīng)用、邊完善，在地方立法、編制規(guī)劃、優(yōu)化布局、項目準入等方面積極探索應(yīng)用。貴州、四川、湖南、江西、天津、山東、甘肅、陜西、吉林、河北、山西等?。ㄊ校┩ㄟ^人大立法，確立了“三線一單”的法律地位。

確立工作模式。采取國家頂層設(shè)計、省為主體、地市落地的模式推進工作。國家層面，開展制度設(shè)計，建立技術(shù)方法體系和數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)，就成果編制、發(fā)布應(yīng)用、更新調(diào)整、技術(shù)保障等方面提出了明確的指導意見。省級層面，落實“三線一單”編制實施主體責任，組織好“三線一單”的編制、發(fā)布、實施、監(jiān)督、評估和宣傳工作。市級層面，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、落地實施，主動參與編制工作，在省級“三線一單”成果框架下，結(jié)合城市發(fā)展定位、空間發(fā)展和保護格局，進一步細化本市“三線一單”成果。

建立技術(shù)體系。已出臺一系列技術(shù)規(guī)范，在技術(shù)指南和技術(shù)要求中，明確了編制的一般性原則、內(nèi)容、程序、方法和要求；在成果數(shù)據(jù)規(guī)范中，提出成果數(shù)據(jù)的內(nèi)容、形式和結(jié)構(gòu)要求；在清單編制要點中，細化了編制原則、思路和要求，規(guī)范了總體準入要求和環(huán)境管控單元準入要求；在制圖規(guī)范中，提出了制圖的基本規(guī)定、土建類型、土建應(yīng)用和圖件提交要求。此外，針對岸線生態(tài)環(huán)境分類管控、近岸海域分區(qū)管控分別編制了技術(shù)說明；針對各地在“三線一單”編制過程中遇到的技術(shù)需求及問題，及時編制“一問一答手冊”。

健全工作機制。一是對口指導機制。生態(tài)環(huán)境部制定印發(fā)對口指導工作規(guī)程，確定了5家負責對口指導的技術(shù)單位，在各省份推進工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)予以指導。二是專家咨詢機制，生態(tài)環(huán)境部成立了由顧問專家組、技術(shù)專家組和各?。▍^(qū)、市）責任專家構(gòu)成的“三線一單”專家組，成員近百人。三是包保工作機制。生態(tài)環(huán)境部制定印發(fā)了“三線一單”工作保障方案，成立7個包保組，進行對口幫扶、定期調(diào)度、督促進度、跟蹤質(zhì)量；成立總體組和技術(shù)支持組，及時匯總各地“三線一單”工作中存在的管理、技術(shù)層面的問題，協(xié)調(diào)推動解決。

02

“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控初見成效

一是框定生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控格局。12?。ㄊ校叭€一單”共識別需要優(yōu)先保護的區(qū)域135萬平方公里，涵蓋了各類自然保護地、飲用水水源保護區(qū)、江河源頭、環(huán)境空氣一類功能區(qū)以及永久基本農(nóng)田集中區(qū)等生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)鍵區(qū)域。共識別需要重點管控的區(qū)域40萬平方公里，實現(xiàn)了對當前及未來開發(fā)程度高、污染物排放強度高、人居安全風險高、資源開發(fā)利用效率低等區(qū)域的重點管控。對其余區(qū)域?qū)嵤┮钥刂莆廴疚锱欧拧⒈３汁h(huán)境質(zhì)量為主的一般管控。

二是確定差異化的管控分區(qū)。上游水源涵養(yǎng)、生物多樣性保護、生態(tài)安全屏障維護等任務(wù)較重，優(yōu)先保護單元面積占比相對較大，青海、四川、云南、貴州優(yōu)先保護單元占本省國土面積比例達到二分之一至三分之二。中游湖南、湖北、江西土壤環(huán)境風險防控、水環(huán)境污染防治等任務(wù)較重，重點管控單元面積相對較大，占本省國土面積比例約四分之一。下游率先實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和環(huán)境質(zhì)量改善的愿望迫切、精細化管理程度高，重點管控單元精度達到17平方公里，上海、江蘇、浙江管控精度分別為9平方公里、10平方公里、14平方公里。

三是提出針對性的管控要求。12省（市）生態(tài)環(huán)境準入清單的編制堅持問題導向和目標導向相結(jié)合，針對區(qū)域特征和空間單元特點提出適用、管用的管控要求。例如，四川省川南經(jīng)濟區(qū)產(chǎn)業(yè)沿江集聚，取、排水口交錯，小流域水環(huán)境保護形勢嚴峻，傳統(tǒng)工業(yè)集中，大氣污染物排放量大、擴散條件差。在四川省“三線一單”成果中，針對上述問題明確提出“優(yōu)化沿江產(chǎn)業(yè)布局”“促進輕工、化工等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提檔升級”“對白酒產(chǎn)業(yè)和頁巖氣開發(fā)提出高水平的環(huán)境管控要求”等總體管控要求，并在環(huán)境管控單元層面細化、落實。

四是建設(shè)多接口的數(shù)據(jù)平臺。生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一搭建了成果數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)，已集成12?。ㄊ校叭€一單”成果數(shù)據(jù)，實現(xiàn)查詢、分析等初級功能，形成長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控“一張圖”。預留環(huán)境監(jiān)測、排污許可、執(zhí)法監(jiān)督和國家生態(tài)環(huán)境共享服務(wù)平臺接口，有助于提升生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)分析能力。12?。ㄊ校┙Y(jié)合本地區(qū)生態(tài)環(huán)境信息化管理平臺，開發(fā)“三線一單”數(shù)據(jù)應(yīng)用系統(tǒng)。

一是提升長江經(jīng)濟帶大保護的意識和能力，為地方黨委和政府履行環(huán)境治理領(lǐng)導責任提供有力抓手。“三線一單”工作啟動以來，12?。ㄊ校h委和政府將編制和實施“三線一單”作為貫徹落實生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，均成立了?。ㄊ校┱I(lǐng)導任組長的工作協(xié)調(diào)小組，多次召開會議研究部署工作。通過“三線一單”編制工作，地方政府較為系統(tǒng)地掌握了區(qū)域生態(tài)環(huán)境突出問題、未來壓力和分區(qū)管控策略及要求，有助于對區(qū)域發(fā)展、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、污染控制等工作提前謀劃、預先布局。

二是建立環(huán)境監(jiān)管和全民行動信息平臺，為企業(yè)和公眾接受并參與環(huán)境管理提供便捷服務(wù)。“三線一單”工作精度達到區(qū)縣甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)及產(chǎn)業(yè)園區(qū)級別，構(gòu)建全國數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)和省級數(shù)據(jù)應(yīng)用系統(tǒng)，將逐步實現(xiàn)上下聯(lián)網(wǎng)、信息共享，為全民參與環(huán)境治理、強化社會監(jiān)督提供空間信息支撐?！叭€一單”實現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境管控要求的清單化、可視化，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境管控要求“有言在先”，為企業(yè)落實環(huán)境治理責任創(chuàng)造有利條件。

三是推動生態(tài)環(huán)境治理的制度體系、實施體系融合，為全面提升生態(tài)環(huán)境治理效果打下基礎(chǔ)。12省（市）“三線一單”在編制過程中系統(tǒng)梳理分散在農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、自然資源、工業(yè)和信息化等部門的生態(tài)環(huán)境管理和準入要求，有力推動部門之間、省市之間生態(tài)環(huán)境管理思路的銜接、融合。同時也與市縣政府進行了多輪的對接與宣講，與基層同志深入交流，解讀生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念，為形成生態(tài)環(huán)境管理層級間、部門間的合力打下良好基礎(chǔ)。

03

生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系建設(shè)與應(yīng)用展望

發(fā)揮“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的源頭預防引領(lǐng)作用，將空間布局約束、污染物排放控制、環(huán)境風險防控、資源開發(fā)利用效率等管控要求貫穿規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評乃至排污許可和事中事后監(jiān)管全過程?？傮w思路是通過加強宏觀、中觀層面的管控，有力推動項目環(huán)評的“減”和“簡”。首要任務(wù)是有效銜接區(qū)域環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評，建議把握以下原則：

區(qū)域環(huán)評宜粗不宜細。區(qū)域環(huán)評工作尺度大，優(yōu)勢在于具有戰(zhàn)略性、前瞻性，提出的管控要求應(yīng)針對區(qū)域或環(huán)境管控單元的發(fā)展特征和突出問題，應(yīng)突出硬性、原則性的特點，而不宜過細。

規(guī)劃環(huán)評宜實不宜虛。受制于我國規(guī)劃類型多樣、層級較多的復雜性和不確定性，規(guī)劃環(huán)評有虛化傾向。實質(zhì)上，規(guī)劃環(huán)評是源頭預防、承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對上要落實“三線一單”要求，對下要指導項目環(huán)評準入。應(yīng)在行業(yè)布局、結(jié)構(gòu)、規(guī)模、時序上深入分析，在優(yōu)化規(guī)劃方案上提出務(wù)實、管用的建議。

項目環(huán)評宜簡不宜繁。我國項目環(huán)評已開展多年，技術(shù)規(guī)范完備，常規(guī)性建設(shè)項目具有大量可參照借鑒的案例。隨著規(guī)劃環(huán)評工作不斷深入，在空間布局、選址選線、發(fā)展規(guī)模、資源利用、污染物排放、環(huán)境準入、環(huán)保措施等方面對項目環(huán)評提出指導和約束要求，為項目環(huán)評簡化創(chuàng)造有力條件。

相關(guān)的具體銜接點在于：“三線一單”明確生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的原則性要求，對后續(xù)開展的規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評具有指導和技術(shù)支撐作用。對于規(guī)劃環(huán)評，在規(guī)劃協(xié)調(diào)性分析、制約因素分析、環(huán)境目標和評價指標體系確立、環(huán)境影響預測與評價、規(guī)劃方案綜合論證等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應(yīng)充分銜接落實“三線一單”要求。對于項目環(huán)評，應(yīng)依據(jù)“三線一單”成果，分析判定建設(shè)項目選址選線、規(guī)模、性質(zhì)和工藝路線等與建設(shè)項目所在環(huán)境管控單元準入要求的符合性；區(qū)域環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀評價、污染源調(diào)查等工作可直接引用區(qū)域環(huán)評結(jié)論或開展更為全面或深入的工作。

服務(wù)生態(tài)環(huán)境“十四五”規(guī)劃工作。“三線一單”成果中提出了分區(qū)域分時段的環(huán)境質(zhì)量改善目標、主要污染物削減方案和管控要求，其中較充分地考慮了2025年水環(huán)境和大氣環(huán)境保護目標、土壤環(huán)境風險防控目標，可為生態(tài)環(huán)境“十四五”規(guī)劃編制提供基礎(chǔ)支撐。

服務(wù)生態(tài)環(huán)境立法工作。“三線一單”成果與全國人大正在制定的《長江保護法》立法目標高度契合，應(yīng)將“三線一單”作為生態(tài)環(huán)境保護基礎(chǔ)性制度納入《長江保護法》。全國生態(tài)環(huán)境保護大會提出開展重大經(jīng)濟政策和產(chǎn)業(yè)布局的規(guī)劃環(huán)評，省級黨委和政府加快確定“三線一單”等新要求，這在現(xiàn)行《環(huán)境影響評價法》中尚屬空白或薄弱之處，應(yīng)補充納入。

服務(wù)生態(tài)保護紅線監(jiān)管工作。“三線一單”銜接落實了生態(tài)保護紅線，建立了包括生態(tài)保護紅線和一般生態(tài)空間的生態(tài)空間分級分類管控體系，形成了完整的成果數(shù)據(jù)，可提供給生態(tài)保護紅線監(jiān)管平臺使用。

服務(wù)流域和海洋生態(tài)環(huán)保工作。“三線一單”成果中分析識別了水環(huán)境、水生態(tài)、水資源方面的重點問題與重點區(qū)域、水環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀，明確了分階段的水環(huán)境質(zhì)量底線目標，測算了削減比例等，提出了主要流域（區(qū)域）、重點湖庫、各地市水環(huán)境分區(qū)管控要求，可為碧水保衛(wèi)戰(zhàn)和“十四五”流域生態(tài)環(huán)境保護工作提供基礎(chǔ)支撐。涉海省份“三線一單”成果銜接了海洋生態(tài)保護紅線，開展了海岸線分區(qū)，按照陸海統(tǒng)籌原則提出了生態(tài)環(huán)境準入要求，可對近岸海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作提供基礎(chǔ)支撐。

服務(wù)大氣污染防治工作。“三線一單”成果中分析識別了大氣環(huán)境重點問題和重點區(qū)域、大氣環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀，明確了分階段的大氣環(huán)境質(zhì)量底線目標，測算了主要區(qū)域、城市群及各地市大氣污染允許排放量、削減量及比例等，提出了主要區(qū)域、城市群及各地市大氣環(huán)境分區(qū)管控要求。可為藍天保衛(wèi)戰(zhàn)和“十四五”大氣污染防治工作提供基礎(chǔ)支撐。

服務(wù)土壤污染防治和監(jiān)督管理工作。“三線一單”根據(jù)土壤環(huán)境質(zhì)量標準及土壤污染防治相關(guān)規(guī)劃、行動計劃要求，明確了土壤環(huán)境風險管控目標，劃分了優(yōu)先保護區(qū)、重點管控區(qū)和一般管控區(qū)，針對農(nóng)用地、建設(shè)用地污染地塊、疑似地塊以及重點監(jiān)管行業(yè)企業(yè)集中區(qū)，分別提出了環(huán)境風險管控要求，可為土壤污染防治和監(jiān)管工作提供基礎(chǔ)支撐。

服務(wù)生態(tài)環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法和督察工作。“三線一單”確定的優(yōu)先保護單元和重點管控單元可作為生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的重點區(qū)域，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求可作為生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的重點內(nèi)容。“三線一單”成果可作為中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作的工具性資料，“三線一單”數(shù)據(jù)共享平臺可提供查詢、統(tǒng)計等服務(wù)功能。

“三線一單”系統(tǒng)集成了環(huán)境要素管控規(guī)則，形成了國土全覆蓋的管控體系，解決了環(huán)境管理要求破碎化的問題，在成果內(nèi)容和數(shù)據(jù)格式上均具備與國土空間規(guī)劃對接的基礎(chǔ)，對“雙評價”、國土空間規(guī)劃重點內(nèi)容編制具有技術(shù)支撐作用。推進“三線一單”與國土空間規(guī)劃兩項工作有效銜接，需加強國家頂層設(shè)計、省級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、市縣實施應(yīng)用，在各層面理順工作機制，保障兩項制度同向同行、形成合力。

國家層面建立信息互動機制，做好頂層設(shè)計。加強部際溝通，在生態(tài)文明體制改革總體要求和職能分工框架下，就兩項工作協(xié)同發(fā)揮作用達成共識，及時交流工作成果、進度安排，商討兩項工作有效銜接、形成合力的技術(shù)保障措施和政策保障措施，建立協(xié)調(diào)機制。

省級層面建立工作協(xié)作機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部署。繼續(xù)發(fā)揮各省份“三線一單”協(xié)調(diào)小組作用，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作進度，充分發(fā)揮“三線一單”在空間規(guī)劃體系中前置引導的基礎(chǔ)性作用。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作成果，在地方立法、政策制定、規(guī)劃編制、執(zhí)法監(jiān)管中相互銜接、相互促進、動態(tài)更新。

地市層面建立聯(lián)合運行機制，強化落地應(yīng)用。將“三線一單”和國土空間規(guī)劃共同作為推進“放管服”改革的重要工作基礎(chǔ)，在建設(shè)項目審批中強化成果應(yīng)用，加快環(huán)境合理項目落地，提高審批效能。實施聯(lián)合監(jiān)督檢查，督促“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求、國土空間各類管控邊界以及約束性指標的落實。

文獻來源：李元實, 郭倩倩, 王占朝. “三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系建設(shè)回顧與展望[J].環(huán)境影響評價,2020,42(5):1-4